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      法治日報|潘牧天 程竹松:生態環境公益訴訟立法應堅持系統思維

      時間:2022-07-26瀏覽:14

      關于生態環境公益訴訟,目前學界研究成果比較豐碩,筆者認為立法的時機漸近成熟,落實立法需要從六個方面堅持系統思維。

      一是動態理解生態環境公益訴訟基本法律概念。法律是由法律概念、法律原則和法律規范三要素構成,其中法律概念是基礎,因為其具有表達、認識和完善法律的功能,所以在法的制定和運行過程中不可或缺。生態環境公益訴訟涉及生態、環境、資源、公益訴訟等基本概念,這些概念在立法、執法和司法實踐中都在普遍使用,但是其內涵和外延卻不是非常明確,如生態、環境和資源這三者之間的關系就很復雜,不同時間、不同地點和不同人群對其理解都存在差異。全國人大正在計劃編纂生態環境法典,學界提出要把“生態環境”作為基石性概念進行法典編纂,筆者認為生態環境公益訴訟立法應與生態環境法典編纂保持一致,采取動態開放的眼光,正確區分生態、環境和資源,對生態環境這一核心概念要有明確的界定。明確了生態環境,對生態環境公益訴訟這一基本概念也就沒有爭議了。

      二是整體把握生態環境公益訴訟相關法律關系。環境保護法作為一個新興的獨立的法律部門,其法律規范涉及環境、民事、行政等多重法律關系,法律事實引起訴訟后,法律關系更為復雜。所有的生態環境問題都與社會公眾密切相關,因此可能同時引起公益和私益訴訟。生態環境公益訴訟有多種類型,不同類型的公益訴訟其具體法律關系也存在區別。按照一般訴訟的基本原理,民事或行政公益訴訟中,原告與被告處于平等的法律地位,訴訟權利可以放棄。但與一般民事訴訟不同,生態環境損害賠償訴訟的權利人和原告是政府機關,政府機關依法要求賠償和提起訴訟不是單純行使權利,而是履行其法定職責。與一般行政訴訟不同,啟動行政公益訴訟程序的是國家法律監督機關人民檢察院,根據法律規定,人民檢察院發現行政機關違法行使職權或者不作為致使生態環境公益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議督促其依法履職,行政機關仍不依法履職的,人民檢察院依法提起訴訟。顯然,在行政公益訴訟中檢察機關要行使公權力,行政機關在檢察機關的督促下也可能會行使公權力,公權力行使產生的法律關系與一般的訴訟法律關系有很大區別。因此,對生態環境公益訴訟進行科學立法,需要在全面梳理相關法律關系的基礎上抓住重點內容,將其放在系統中加以考察和把握。

      三是橫向銜接生態環境公益訴訟相關法律制度。黨的十九大報告對“加快生態文明體制改革,建設美麗中國”作出全面部署,其中完善環境公益訴訟制度是重要內容之一。當前學界對環境民事公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟的銜接問題比較關注,但是2019年6月最高人民法院制定的《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》和2022年4月生態環境部、最高人民法院、最高人民檢察院等14個中央國家機關出臺的《生態環境損害賠償管理規定》,都沒能有效解決該問題。2022年5月最高人民法院、最高人民檢察院共同制定《關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》,規定了海洋環境監管部門提起海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟和檢察機關提起民事公益訴訟的先后順序,并規定檢察機關可以對有關部門提起行政公益訴訟,在一定程度上解決了海洋相關生態環境公益訴訟的銜接問題。生態環境公益訴訟相關法律制度的銜接問題涉及面廣,包括生態環境民事公益訴訟與行政公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟、檢察機關提起的環境民事公益訴訟與環保組織提起的環境民事公益訴訟、生態環境公益訴訟與私益訴訟、一般生態環境公益訴訟和海洋自然資源與生態環境公益訴訟的銜接等,這些制度存在關聯但彼此之間邏輯關系不夠清晰,因此進行立法銜接時需要有橫向比較和多向思維。

      四是縱向規范生態環境公益訴訟訴前法律程序?!渡鷳B環境損害賠償制度改革方案》和《生態環境損害賠償管理規定》規定,政府機關提起生態環境損害賠償訴訟前,要主動與賠償義務人進行磋商;行政訴訟法和《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定,檢察機關提起行政公益訴訟前要先提出檢察建議督促行政機關履職整改,提起民事公益訴訟前要先發布公告提醒有關機關和社會組織起訴。以上屬于生態環境公益訴訟的訴前法律程序。訴前法律程序意義重大,但目前相關法律規定規范較少,建議立法重點規定以下內容:第一,明確訴前程序也屬于法律程序,違反訴前程序要承擔法律責任或產生不利的法律后果;第二,增強行政公益訴訟訴前法律程序的剛性,保障檢察機關的調查核實權,明確生態環境監管部門“未依法履職”的判定標準;第三,對生態環境損害賠償磋商程序進行規定,明確磋商協議的法律效力;第四,運用縱向思維,對訴前程序與訴訟程序的銜接進行完善。

      五是全面保護社會公眾生態環境法律權利。良好的生態環境是最普惠的民生福祉,生態環境公益的最終權利主體應該是社會公眾。社會公眾享有生態環境利益需要有法律保障,我國環境保護法將“公眾參與”作為一項基本原則,但沒有規定社會公眾的“生態環境權”。筆者認為生態環境公益訴訟立法應與之相呼應,要對社會公眾的該項權利進行全面保護。

      六是充分發揮相關國家機關生態環境保護職能作用。在公法領域,民眾的權利對應的是國家的義務。與社會公眾主要是行使“自由權利”不同,在生態環境公益訴訟中,國家機關更多是履行“法定職責”。筆者認為立法應保障和規范相關國家機關行使生態環境公益訴權;對于行政機關,在生態環境損害發生后,其要及時提起生態環境損害賠償磋商或訴訟,且不因磋商或訴訟而怠于行政執法;對于檢察機關,保護生態環境公益不是被動的行為,提起民事或行政公益訴訟要依法進行。我國檢察機關既是司法機關又是法律監督機關,在生態環境公益訴訟中作用突出,但目前學界對檢察機關的身份定位還存在一定爭議,希望相關立法對此能有明確規定。

      (本文發表于《法治日報》2022年7月20日11版,作者單位分別為上海政法學院、上海市崇明區人民檢察院)

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