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    中國社會科學網|關保英:中國式行政法治現代化新道路

    時間:2022-04-30瀏覽:10

    行政法治在國家治理體系和治理能力現代化中具有承上啟下的作用,對上它承載法治國家建設,對下則承載法治社會建設。以此而論,行政法治的現代化是我國實現治理現代化的前提和依托。中國行政法治經過數十年的發展已經形成了自身的特征,并且在諸多方面體現了新的時代精神。

    目標導向與問題應對結合的道路

    中國行政法治建設首先有著明確的目標導向,這個目標導向就是將行政法治融入我國法治大系統之中,使行政法作為公法的核心部分,能夠與民法等私法共同支撐起我國的法律體系,進而實現法治體系。更為重要的是行政法治要將政府行為全面納入法治的軌道,讓政府行政系統的組織規則、行為規則和救濟規則都得以完善。這些目標在我國行政法治建設的政策性文件中都有所體現,當然它們的法理基礎是作為根本法的憲法,從1989年《行政訴訟法》的頒布到2019年《重大決策行政程序暫行條例》的出臺都緊緊圍繞這些目標,其中的目標導向一刻也沒有動搖過。

    同時中國行政法治在發展和完善過程中也本著實事求是的態度,具體問題具體應對、具體問題具體解決。例如,在世紀之交我國加入世貿組織之際,傳統的行政審批已經成為政府治理中的一個瓶頸,針對這種情況,我國在2003年制定了《行政許可法》,使政府的行政審批行為越來越規范,諸多社會事務和公共事務的決定都盡可能地留給市場。在這個過程中解決問題的行為取向是非常明晰的,再比如,新冠肺炎疫情發生以來我國諸多層面都制定了應對疫情的行政法文件,通過這樣的行政法文件使新冠病毒的控制有章可循,并達到預期目的。行政法治的目標導向和問題應對是一個有機的統一,它同時契合了中國法治建設的基本原則,這是中國式行政法治現代化的一個亮點。

    形式行政法治與實質行政法治自洽的道路

    行政法治的建設和完善有形式和實質兩個方面,形式方面包括行政法要有相應的法理規范和典則,要有能夠使行政法形成體系的立法體制和法源層次,要有能夠支持行政法運行的法理關系,包括行政法治主體,以及行政法中的權利和義務,行政法關系的客體,就是行政法所規制的事項和相關對象。而且要形成使行政法具有一致性和得到實施的執法體制,這些重要元素都是行政法治的形式方面。這些形式方面在我國得到了比較迅猛的發展,例如,我們的行政法規范體系已經基本形成,我們的行政執法體制也有中國特色,同時我們還培植了公眾遵守行政法的意識。更為重要的是,我國行政法治體系內有了相應的概念系統和話語體系,如行政主體、行政相對人的概念都已經得到普遍認可。而且在不同的行政法治階段和不同的行政法治語境下,行政主體和行政相對人的稱謂也都有所變化。例如,在行政復議中就有申請人和被申請人的概念和關系,在行政訴訟中就有原告和被告的概念和關系,在行政執法中則回歸到行政主體和行政相對人這一最基礎的概念層面上。正是這些概念系統使我國行政法治有了規范化的外形,筆者將這些外形稱之為形式行政法治。

    與形式行政法治相對應的是實質行政法治,毫無疑問,實質行政法治所要求的是行政法治中的干貨,是行政法治在運作過程中的法律實在。如我們通過《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》很好地規范了行政主體的許可權、處罰權和強制權,通過《行政復議法》《行政訴訟法》和《國家賠償法》則使得社會公眾對于行政侵權行為有了正當的救濟途徑。實質行政法治的核心便是保護公民的權利,2004年我國對《憲法》作了修正,《憲法》第21條修正案和第22條修正案都要求公權對私權進行適當讓渡。我們明確提出當公權主體實施行政征收和征用時必須經過正當的法律程序,必須給公民受損的利益予以補償。實質行政法治的另一個內容就是規范行政權,即讓行政權的行使符合相應的實體和形式規則,同時也能夠體現行政權作為公權的權威性。我國行政法治在實現現代化的過程中將形式行政法治和實質行政法治作了比較好的處理,基本上形成了二者的自洽。

    理論引領與實踐理性并重的道路

    行政法治建設必須秉持理論與實踐的統一,這也是行政法治的一種理想境界。我國行政法治在長期的發展過程中形成了諸多的理論元素,如新中國成立初期吸收蘇聯管理論的元素,改革開放后吸收大陸法系控權論的元素,市場經濟推行以后我國學者提出的契合中國特色的平衡論和服務論。這兩個理論都是在中國行政法治的本土上形成的,它們雖然在一些問題的認知上有出入,但總體而論并沒有明顯的矛盾,其基本理論就在于通過我國以憲法為引領的相關公法理論建構行政法治理論。正是這些行政法治理論的積淀,才使得我國在2004年制定《全面推進依法行政綱要》時就提煉出了一系列的行政法治理念,如合法行政的理念、高效便民的理念、程序正當的理念、誠實守信的理念以及權責統一的理念等。這些理念有些在后來轉化成了行政法的基本原則,但無論如何它們的形成依賴于相關的公法理論,依賴于相關的行政法治理論。

    我國行政法治的發展一直存在著相應的理論引領。例如,前不久頒布的《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》中就明確規定了相應的指導思想:“把法治政府建設放在黨和國家事業發展全局中統籌謀劃,加快構建職責明確、依法行政的政府治理體系?!边@實質上是法治政府建設的較高層次的理論引領,它既帶有法律理論的屬性,也是法治政府建設中的政治理論。我國的行政法治實踐講究理性,講究實效性,講究成本問題和效益問題的統一。以行政程序法的制定為例,我國尚未制定統一的行政程序法,但是在行政法治實踐中,我們走了一條分散立法的中國式路徑,我們針對比較敏感和公眾關注度比較高的行為制定了相應的程序規則。如《行政強制法》《政府信息公開條例》《重大行政決策程序公開條例》等,這就使得我們的行政法治理論通過理性的行政法治實踐落到了實處。

    本土治理與全球視野銜接的道路

    中國的行政法治必須從中國實際出發,必須解決中國自身的問題。因此,本土化是我國行政法治的核心要義,是矛盾的主要方面,但同時,習近平法治思想中包含了中國法治建設要學習借鑒人類法治文明的有益成果的內涵。也就是說,對于域外行政法治的先進成果,我們并不排斥,更為重要的是我國的國家治理與構建人類命運共同體是一致的,而且我們還提出了“一帶一路”倡議,這都使得我國行政法治有著相應的全球視野。

    縱觀我國行政法的發展和完善過程,一方面,我國的行政法律制度都非常接地氣,無論行政組織法、行政行為法還是行政救濟法都得到了公眾的普遍認可;另一方面,我國的行政法律制度也吸收了法治發達國家的先進經驗。如《行政處罰法》中的聽證制度,還有《政府信息公開條例》中所構建的信息公開制度都在法治發達國家有一套成熟的規范和運作機制,我們對此并未予以排斥,這就使得中國的行政法治通過多年的發展已經有了自己的理論和實踐,有了自身的話語體系和解釋方法。

    (作者關保英系上海市人民政府參事、上海政法學院教授)

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